实现脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接

来源:人民论坛网  作者:   发布时间:2022-01-22 21:38

  民族要复兴,乡村必振兴。在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后,进一步巩固拓展脱贫攻坚成果,接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴,是“十四五”期间农村工作特别是脱贫地区农村工作的重点任务。在2020年中央农村工作会议上,习近平总书记指出,“党中央决定,脱贫攻坚目标任务完成后,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5年过渡期。过渡期内要保持主要帮扶政策总体稳定。对现有帮扶政策逐项分类优化调整,合理把握调整节奏、力度、时限,逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡”。随后中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出:“脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后,要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上,做好乡村振兴这篇大文章,接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。”在过去的一年中,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接取得重大进展,防止规模性返贫的目标初步实现,防止返贫的机制逐渐完善,有效衔接乡村振兴的路径日渐清晰。但是规模性返贫的风险依然存在,乡村振兴的任务依然任重道远,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接仍然是2022年农村工作的重要任务。

  习近平总书记在2021年底主持召开中共中央政治局常委会会议专题研究“三农”工作时指出,乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果,要持续抓紧抓好,让脱贫群众生活更上一层楼。要持续推动同乡村振兴战略有机衔接,确保不发生规模性返贫,切实维护和巩固脱贫攻坚战的伟大成就。随后中央农村工作会议进一步明确指出,要牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线,扎实有序推进乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作。在新的一年中,要进一步深入推动巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。

  从脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴所面临的挑战

  2020年,中国成功解决了绝对贫困问题,实现了第一个百年奋斗目标,并开启了向第二个百年奋斗目标迈进的新征程。困扰中华民族几千年的绝对贫困问题得以历史性解决,这并非终点,而是新生活、新奋斗的起点。从脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴,还面临许多困难和挑战,中央制定了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的决策部署,在脱贫地区设置5年过渡期,坚持帮扶期内“四不摘”政策,防止脱贫地区出现规模性返贫,促进脱贫地区的稳定发展。

  早在2019年初,习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议甘肃代表团审议时提到:“贫困县摘帽后,也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚,要继续完成剩余贫困人口脱贫问题,做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。”贫困县贫困村全部摘帽,贫困户全部出列,这并不意味着扶贫任务的完成,在脱贫以后,脱贫地区和脱贫户还存在返贫风险,要保障不出现规模性返贫,实现同乡村振兴有效衔接,还需政府和社会各界的持续支持,帮助脱贫地区和贫困户克服风险,应对挑战。

  第一,脱贫攻坚是在温饱的基础上解决了绝对贫困问题,返贫的风险还比较大。脱贫攻坚解决贫困问题的标准是2010年制定的“两不愁三保障”标准,其中收入标准是按照2010年不变价格2300元人均可支配收入计算,这个标准高于世界银行制定的每人每天1.9美元的国际贫困标准,但与世界银行制定的中高收入国家的贫困线还有一定距离。在中国脱贫攻坚实践中,绝大多数脱贫户的收入要高于这个标准,2019年脱贫户的人均收入达到9000元,超过当年脱贫收入标准的一倍以上,而从总体上来说,目前脱贫标准相对较低。这带来了两个问题,一是产生了抵御风险能力较低的脱贫户。尽管脱贫户平均收入水平比较高,但是由于存在收入差距,那些收入水平超出脱贫标准不多的脱贫户脱贫并不稳定,容易出现返贫。二是出现因为收入略高于贫困线而没有被纳入到建档立卡贫困户的低收入群众,他们的收入甚至低于脱贫户。这些收入处于贫困边缘的群众往往比较脆弱,产业发展波动或就业不稳定,以及家庭内部的变故和外部环境的变化都很容易造成他们因支出增加和收入下降而返贫。

  第二,脱贫地区较低的产业发展和就业水平影响了脱贫的稳定性。在脱贫攻坚期间,贫困地区的农业产业得到快速发展,但是总体上还处于发展初期,一些地区存在产业特色不强、同质化严重的问题,并且发展规模和发展质量都还不够高,市场竞争力不强。特别是一些地区小农户的组织化水平较低,社会化服务不足,生产和销售还存在许多困难。对于这些地区和农户来说,由于其抗风险的能力较弱,市场风险随时会发生。同质和低水平的情况也同样存在于乡村的文旅产业中。三产融合有助于推动乡村发展,增加农民收入,但是同质程度较高的乡村文旅产业往往缺乏市场竞争能力,难以满足人们的消费需求。

  就业对于贫困农户增收有重要贡献,外出务工可以快速增加贫困户收入,实现脱贫,但是一些脱贫户就业并不稳定。一方面,脱贫户的就业大多集中于对劳动技能要求较低的行业,这些行业受市场的影响往往较大,且可替代性较强,在经济波动时期会最先受到影响,比如劳动力密集的基建行业,极易受到投资、市场等多方面影响。另一方面,尽管就业门槛较低有助于解决脱贫户就业,但是也容易被其他劳动力所代替,就业稳定性较弱。

  第三,家庭内的人口和生活变动也会给稳定脱贫带来风险。在脱贫以后,一些边缘户和低收入家庭还存在因教返贫、因病致贫、因病返贫等风险,这些上学、看病的支出并没有全部被社会保障所覆盖,因而易导致这些家庭出现支出性贫困。一方面疾病导致贫困家庭收入减少和支出大幅度增加,另一方面也是因为许多低收入的脆弱群体在保险费补贴减少以后参与基础医疗保险的意愿降低,导致其在生病以后无法获得及时的救助。

  第四,脱贫地区的基础设施需要不断完善。在脱贫攻坚目标实现以后,脱贫地区和居民的交通、住房和饮水等生活设施得到了保障,但是这些基础设施因为各种人为或非人为因素存在损毁的可能,特别是一些因自然灾害导致的损毁,使个别已经实现“两不愁三保障”的居民重新面临交通、住房和饮水安全问题。少数原来没有被纳入到建档立卡贫困户的边缘户在脱贫攻坚任务完成以后,也出现了住房和饮水等困难,需要持续的政策支持。如同其他地区一样,脱贫地区居民住房和安全饮水等问题不是一次解决便可一劳永逸的事情,还需要不断维护和提升。

  第五,通过异地搬迁实现脱贫的人口,仍然需要不断巩固。“十三五”期间,全国建成集中安置区约3.5万个,960多万建档立卡贫困群众已全部乔迁新居,告别原来不适合人类居住的深山区、石山区、高寒区等生态脆弱地区,实现了脱贫。但是易地搬迁人口适应新的生存条件还需要一个过程,不可能一蹴而就。易地搬迁的脱贫户所面临的问题不仅是经济方面,更重要的还是社会治理方面的问题。大多数搬迁人口并没有被分配农业用地,他们在搬迁以后主要从事非农产业,依靠务工收入,因此稳定的就业特别是近距离的务工机会对于搬迁农户非常重要。搬迁社区对于他们来说是一个全新的生活空间,这里有新的社会组织、新的邻里和新的社会关系,这些新的社区环境需要有一个适应的过程。搬迁不是单纯的居住空间的变化,更是社会空间的重建。脱贫攻坚实现了高寒山区贫困人口“搬得出”的目标,但是要想“稳得住,能致富”,还需要大量的工作,特别是建立起新的搬迁社区治理机制和帮助搬迁居民融入新社区生活的制度。

  第六,自然灾害是返贫的重要诱因。受到气候变化影响,极端天气气候事件多发,成为因灾返贫的主要原因。脱贫地区大多是生态脆弱地区,自然灾害频发不仅给脱贫地区带来巨大破坏,导致基础设施损毁、农作物减产或绝收,房屋倒塌,而且给低收入的脱贫户和边缘户所带来的危害更大。这些脱贫户经济基础薄弱,部分家庭可能还有债务,受到自然灾害的破坏以后,自我恢复的能力较弱,一旦缺少相应的社会支持就很容易因自然灾害而返贫。据应急管理部网站消息,仅在2021年前三季度,各种自然灾害共造成9494万人次受灾,526.2万人次紧急转移安置。由于极端气候事件引发的自然灾害对农业生产构成严重威胁,受灾地区农户的农业收入下降,要建立长效机制确保困难群众在自然灾害中的经济损失能够降到最低,防止因灾返贫。

  此外,在脱贫以后,部分政策的调整也会对少数脱贫户和边缘户带来风险,如一些地区在脱贫后减少对脱贫户的基本医疗保险财政补贴,由此出现了农民加入基本医疗保险的意愿降低,导致因病致贫风险增加;少数地区公益岗位减少,引致少数脱贫户和边缘户就近就业困难;一些部门对脱贫地区的帮扶力度减弱,消费扶贫效果弱化,这些影响因素对脱贫地区的持续发展构成了潜在影响。

  在脱贫攻坚目标实现以后,脱贫地区还需接续推进地区发展和乡村全面振兴,在脱贫的基础上进一步夯实农业农村发展基础,提高农民收入,改善农村人居环境,建设文明乡风。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接承担着继往开来的任务,继往是巩固脱贫攻坚成果,防止出现规模性返贫;开来是要实现从精准扶贫转向全面乡村振兴,在总结实践经验基础上,完善政策和优化制度以服务乡村振兴,提升乡村治理现代化水平。

  巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接初见成效

  过去的一年是“十四五”的开局之年,也是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的5年过渡期的第一年,在这一年中,防止返贫的措施初见成效,确保不发生规模性返贫;衔接乡村振兴的机制初步形成,脱贫地区的社会经济取得新的发展;乡村建设有序展开,生态宜居、乡风文明和治理有效的理念在乡村发展中得到普及。

  第一,稳定的政策保障脱贫不返贫。防止出现规模性返贫是巩固拓展脱贫攻坚成果的最重要内容,设置5年过渡期的首要目标也是要为脱贫地区提供持续支持,采取精准措施,使脱贫地区和脱贫户能够克服风险,避免发生返贫现象。

  保持政策稳定,防止出现规模性返贫是过去一年脱贫地区的核心任务。在防返贫中坚持了精准的原则,精准识别出那些有可能返贫的家庭,有针对性地采取干预措施,防止其返贫。早在2020年3月,脱贫攻坚进入最关键时期,国家就出台了《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》,提出对于那些“建档立卡已脱贫但不稳定户,收入略高于建档立卡贫困户的边缘户”进行监测,并对监测对象提供及时帮扶。2021年5月,中央农村工作领导小组印发《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》(以下简称《意见》),进一步明确监测对象范围,优化监测方式程序,完善帮扶政策举措,提出防止规模性返贫新要求。在《意见》中,明确了监测对象是所有农村人口,包括脱贫不稳定户、边缘易致贫户和突发严重困难户。为了及时掌握监测户的情况,各地采取基层干部排查、部门筛查和农户自主申报的组合方式;同时,一些地区通过多个部门的数据整合和部门协商,利用大数据分析,及时发现潜在返贫风险,将风险农户纳入帮扶对象。

  在确定监测户的基础上,对于监测户要进行及时和有针对性的帮扶。借鉴精准扶贫的退出机制,对监测户采取有针对性措施,并在返贫风险消除以后退出。在防止返贫过程中,认真解决好关系人民群众切身利益的问题,比如重大突发公共事件、农副产品价格持续大幅下跌问题、农村劳动力失业问题、乡村产业项目落地难、大中型易地扶贫搬迁集中安置区搬迁人口就业和社区融入问题,等等。同时针对农户面临的具体风险,采取相应措施予以解决。

  实施巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接需要保持领导力度和帮扶力度不减弱。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过程中,仍然坚持了五级书记抓乡村振兴的体制,从中央到地方,农村工作领导小组、农业农村部门和乡村振兴局共同构成了强有力的领导力量。中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》,对于过渡期政策作出部署,随后财政部、教育部、国家林业和草原局等多个部门对相关政策作出具体安排,对于脱贫地区的政策支持力度不会减弱,保持政策稳定,财政资金投入、生态扶贫、教育扶贫、健康扶贫等政策在脱贫以后仍然延续并进行调整,以适应巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的需要。在精准扶贫时期,扶贫重点县是扶贫的主战场,在过渡期内,国家确定了160个国家乡村振兴重点帮扶县。乡村振兴重点县的确定使国家可以以更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作,加快国家乡村振兴重点帮扶县发展,让脱贫基础更加稳固、成效更可持续,确保在全面推进乡村振兴的新征程中不掉队,为加快实现农业农村现代化奠定坚实基础。

  鉴于脱贫地区的党委和政府高度重视,将防止出现规模性返贫作为底线要求,投入力量,综合发挥产业、就业、社会保障等多方面的作用,东西协作、定点帮扶、消费扶贫等多种机制综合发力,克服了新冠肺炎疫情和自然灾害等所带来的困难,保障了在精准扶贫任务完成后没有出现规模性返贫,在过渡期的第一年,防返贫工作取得重要成效。

  第二,积极探索减贫的长效机制。党的十九届六中全会再次强调共同富裕,把共同富裕作为全面建设社会主义现代化国家的努力方向。持续提升低收入人口的生活水平,建立长效的减贫机制,是实现共同富裕的重要手段。在防止规模性返贫的同时,也在积极探索建立减贫的长效机制。

  中共中央、国务院印发的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》强调健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制,“长效机制”在全文出现了7次,“常态化”出现2次。之所以长效机制被如此强调,一方面是因为解决发展不平衡不充分的问题仍然是今后中国发展的首要任务。脱贫攻坚改善了脱贫地区和脱贫农户的发展环境,提升了其发展能力,但是他们与经济发达地区和一般农户还存在差距,对脱贫地区和低收入农户的支持政策还将长期存在,因此脱贫攻坚的政策和体制不会因为脱贫攻坚的结束而结束,还要发挥长期的作用。另一方面,从脱贫攻坚转入乡村振兴是从超常规转入常规的发展过程,在常规发展过程中,政策、体制和机制也需要进行相应的改变,从超常规转入常规运作,建立长效机制。在过去的一年中,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的长效机制不断建立健全,对低收入人口的常态化帮扶、建立常态化的驻村帮扶机制和多种帮扶措施的制度化,都在进一步落实。

  低收入人口是相对贫困范畴中的一个概念,在解决了绝对贫困问题后仍然会长期存在,相对贫困的核心概念不是考虑是否解决温饱等基本需求,而是收入或支出低于社会平均生活水平。因此建立政府对低收入人口的常态化帮扶机制,也要依靠市场力量使帮扶常态化。健全社会保障制度,特别是最低收入保障制度,使对低收入人口的支持常态化。随着脱贫攻坚任务的完成,农村低保制度也在进一步完善。截至2021年第三季度,全国农村最低生活保障人数达到3489万人,年平均低保标准也达到了6300元/人,超过了2020年农民人均可支配收入的三分之一,与城市低保标准的差距大大缩小。保险模式助力防返贫长效机制的建立。农业生产经常受到自然灾害和市场波动的影响,是致贫的重要原因,在脱贫攻坚胜利以后,各地不断扩大保险覆盖面,完善农业保险制度,通过财政补贴,支持农民购买保险应对自然和市场风险,如在粮食主产区推进的三大粮食作物农业保险,不仅可以覆盖农民的全部生产成本,而且保障水平高,最高可达相应品种种植收入80%。此外,一些保险公司还开发了“防贫保”帮助农户避免返贫的风险。

  驻村帮扶是打通精准扶贫最后一公里的重要力量,截至2020年底,全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部,同近200万名乡镇干部和数百万村干部一道奋战在扶贫一线。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期,明确了摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管“四不摘”政策。脱贫地区认识到驻村帮扶在过渡期以及乡村振兴全过程中的重要作用,提出了打造永不离开的工作队的任务,建立常态化的驻村帮扶机制。过去的一年,脱贫地区对于建立常态化的驻村帮扶机制进行多方面的探讨,除了向重点村继续派驻第一书记和驻村工作队之外,还有部分地区适应城镇化的需求,向乡镇派驻驻村工作队,变驻村帮扶为驻镇帮扶;许多脱贫地区根据村庄发展产业需求,向村派驻科技干部提升农民的科技水平;村级干部职业化也是驻村帮扶常态化的一个探索,为了强化村级组织的责任,一些地方积极探索村级干部岗位公职化、管理科学化模式,吸引懂农业、爱农村、爱农民的人成为乡村振兴带头人;一些地方探索建立村级党组织与县以上机关党组织的结对关系,将帮扶渗入到日常工作中。

  定点帮扶和东西协作继续得到巩固。基于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的需要,中央对新一轮定点帮扶和东西协作关系进行了调整,在脱贫攻坚基础上,赋予了定点帮扶和东西部协作关系新的任务和使命,特别是拓展了帮扶的领域,从聚焦于脱贫的帮扶转向全面提升教育、医疗、人才的发展水平,从单向的帮扶向产业合作、资源互补、劳务对接、人才交流的互惠互利转变,实现帮扶常态化。

  建立常态化的帮扶机制,就是要坚持把防止返贫摆在脱贫攻坚重要位置,省、市、县、乡、村五级要全面建立防止返贫监测和帮扶机制并实现工作常态化,逐级压实责任,确保防止返贫监测预警和帮扶机制落实落地、发挥实效。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的第一年,多个部门印发了具体实施意见,如教育部等四部门印发的《关于实现巩固拓展教育脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》强调发展乡村教育,特别是职业教育和学前教育,提升乡村教育水平;交通运输部印发的《关于巩固拓展交通运输脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的实施意见》强调在不断改善乡村交通建设、服务乡村振兴的同时,也要强化乡村交通环境治理,通过交通建设提供就业机会,解决群众就业难题。

  第三,在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上,有效衔接乡村振兴。乡村振兴对乡村的发展提出了更高的要求,特别是高质量的产业发展,更加完善的公共服务,更加深入的城乡融合和文明乡风与有效治理的结合。

  在有效衔接乡村振兴过程中,许多地区进行了探索,形成了高质量发展农村产业的经验,比如提升产业化水平,针对一些脱贫地区不同程度存在的品牌影响有限、竞争力不强、销售不畅等问题,需对脱贫地区产业进行接续帮扶,补上营销、技术、设施等短板,促进产业提档升级;延长产业链,针对一些农产品的加工和储藏能力较弱现象,拓展精深加工能力,延长农业产业链,提升农业生产效益;强化农民的合作组织,针对小农户生产和销售中的困难,完善社会化服务,提升农民合作组织素质,不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。一些地方推动党支部领办合作社,把发展农业生产合作与培育壮大农村集体经济相结合,推进农业产业发展的同时也强化农村基层治理。这些实践经验对于提升农村产业质量有着重要借鉴作用。

  通过城乡融合推进新型城镇化。传统的城市化模式往往通过汲取乡村资源实现城市扩张,而新型城镇化是以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向。在过去一年中,城乡融合的新型城镇化开始初见成效。以人为核心的城镇化把进城农民的市民化作为突破口,让进城的农民与城市居民享有同样的公共服务,弱化户籍制度所带来的城乡不平等。在脱贫地区,通过新型城镇化巩固易地搬迁扶贫成果,让易地搬迁的居民更好融入城市生活;加快城乡资源的双向流动,在鼓励农民进城的同时也鼓励人才和资本进入乡村,推进乡村发展,城乡资源流动的加快淡化了城乡之间的界限,促进了城乡融合;发展小城镇的公共服务功能,将城镇的功能进一步向乡村延伸。在一些边远地区,乡村人口较少,受到人口规模限制,农村的公共服务设施建设水平难以获得大幅度提升,通过提升小城镇的功能服务乡村是一个可靠的选择,如贵州省毕节市通过提升与百姓生活息息相关的文化教育、医疗卫生、社会保障、公共设施、公共安全、网络通讯等基本公共服务水平,完善道路、供水、污水处理、集贸市场、敬老院等“8+X”项目,增强了城镇对农村的辐射带动作用和影响力,带动周边郊区、农村一起发展。多样性的城乡融合模式为有效衔接乡村振兴提供了新的路径选择。

  改善乡村人居环境,培育文明乡风,实现乡村治理有效。在巩固拓展脱贫攻坚实现住房、饮水、交通和通讯有保障的基础上,脱贫地区开始按照更高要求改善人居环境。与全国农村相比较,脱贫地区的人居环境改善还相对落后,要在有效衔接乡村振兴中有序推进。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021—2025年)》,在原有3年实施方案的基础上,规划了今后5年的行动方案,特别集中在健全农村人居环境设施管护机制方面,统筹农村改厕和污水、黑臭水体的治理。在新的行动方案中,着重强调了要因地制宜,根据不同地方的条件和能力,采取切实可行的方法,同时强调建立长效关注机制,避免出现重建轻管,实现乡村人居环境改善的可持续性。

  提升脱贫地区的内生动力。在过渡期和全面推进乡村振兴过程中,脱贫地区的稳定发展有赖于脱贫地区内生动力的增强。提升脱贫地区的内生动力,产业振兴是动力,人才振兴是关键。随着经济发展和城镇化水平提高,农村人才向城市流动的趋势在不断加快,在脱贫地区,这种现象更为严重。乡村振兴对农村人才提出更高要求,特别是农村发展的带头人、乡村管理人才以及专业人才,为此中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》,强调要从人才培养出发,建立健全乡村人才振兴体制机制。促进返乡创业,充分发挥乡贤作用,鼓励青年干部和大学生服务乡村振兴。在此基础上还要加强基层党组织建设,选好乡村振兴带头人。如果说脱贫攻坚要靠贫困户和贫困地区的内生动力,那么乡村振兴就更需要内生动力。总之,过去一年防止出现规模性返贫的目标得以实现,减贫的长效机制和常态化帮扶逐渐形成,乡村振兴得到扎实推进。

  在巩固拓展和有效衔接中推进乡村治理现代化

  2021年中央农村工作会议指出,要持续推动同乡村振兴战略有机衔接,确保不发生规模性返贫,切实维护和巩固脱贫攻坚战的伟大成就。要聚焦产业促进乡村发展,让农民更多分享产业增值收益;扎实推进乡村建设,逐步使农村具备基本现代生活条件;要加强和改进乡村治理,维护好农村社会和谐稳定,强化乡村振兴要素保障。

  第一,脱贫攻坚期间政府公共服务职能提升、资源下沉基层、行政动员与村民参与密切融合,以及基层社会自我发展能力的提升,是治理现代化的突出表现。实施乡村振兴战略是实现农业农村现代化的必然选择,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是农业农村现代化的重要环节。实现农业农村现代化的前提是实现乡村治理现代化,加强和改进乡村治理是乡村振兴的重要保障。脱贫攻坚为乡村治理现代化提供了丰富的理论和实践经验。现代化程度往往被认为是与经济发展水平相关,经济发展水平高,现代化水平也会相应提高,经济发展水平低,现代化程度也相应较低。但是社会治理的现代化程度与经济发展水平可能存在不同步现象。在落实精准扶贫过程中,通过各级党委政府超常规的推动,一整套现代化的贫困治理机制在贫困地区被建立起来,贫困县、贫困村的治理现代化水平迅速提高,治理能力现代化直接推动了脱贫攻坚的胜利。

  首先,精准扶贫实践促进了地方政府实现工作重心转移,将公共服务纳入到社会治理的工作范畴。提供公共服务是政府特别是基层政府的最重要职能。进入21世纪以来,随着转移支付规模增加,贫困地区获得更多资金支持的同时,也停止了农业税和大部分的费用征收。但在一些地方,GDP仍作为考核基层干部的硬性指标,这在一定程度上影响了基层提供公共服务的积极性。在开展精准扶贫后,贫困地区基层政府工作重心转向扶贫,脱贫成为基层政府工作的重中之重。在脱贫攻坚过程中,地方政府积极采取措施促进当地产业发展、优先保障贫困户的利益,同时改善贫困地区基础设施,完善教育、医疗和社会保障,以脱贫攻坚总领社会经济发展。在此期间,关注民生、保障低收入群体利益成为衡量基层政府工作表现的主要指标。

  其次,精准扶贫实践促进政府加强基层工作力量。基层政府直接服务于群众,因为工作忙、压力大、任务重、问责多,不少基层干部不仅承受着高负荷的工作压力,也承受着巨大的心理压力。“上面千条线,下面一根针”,基层干部真正用于服务群众的时间被占用,甚至还会导致群众办事难的问题频发。而一些基层干部的服务能力和服务意识不强也使得上级决策无法真正在基层落实。由于与农民关系最密切的村干部并非专职干部,他们不仅要管理村里大小事务,还要在田间地头忙耕种,群众办事找不到村干部的现象并不少见。特别是在贫困地区,由于年龄偏大、文化水平偏低,一些村干部工作积极性不高,难以满足群众要求。精准扶贫彻底改变了这种现象,大量干部通过不同方式被派驻到贫困村,吃住在贫困村,工作在农村,与贫困户密切联系,大大充实强化了基层工作力量。在贫困村,不仅有驻村帮扶工作队和第一书记,还有乡镇干部通过包村负责的形式,发挥带头作用帮助村民摆脱贫困。村党支部、村委会的干部被动员起来,许多村干部牺牲了家庭经营时间,全身心地投入到扶贫工作中;企事业单位的党员干部也被动员起来,与贫困户建立帮扶联系,走访贫困户,帮助贫困户解决生产生活中的问题。大量干部下沉基层,直接服务群众,保障了国家政策的落实,减少了中间环节,大大提升了工作效率。

  再次,在精准扶贫实践中还实现了政府主导与群众参与的有效结合。国家现代化的过程就是国家向基层社会延伸的过程。在传统社会中,国家受到治理能力的限制,往往无法对乡村实施直接治理,乡村按照其自身的逻辑运行。因此,出现治理混乱现象的原因很多,政府对乡村的治理能力不足就是其中之一,如少数贫困村出现村干部滥用权力、优亲厚友的现象,甚至出现抢占乡村公共资源的现象。因此,在乡村振兴战略背景下,以乡村法治为准绳,以德治为基础的乡村治理体系建设十分重要。国家强调依法治村必然伴随国家政权在乡村治理中发挥更重要作用,精准扶贫充分发挥政府主导作用,在资源下沉的同时,强化党员干部责任,保障顶层设计能够在基层得以实现。从扶贫目标群体的选择,到扶贫措施的落实,精准扶贫的每一步无不体现了中国共产党全心全意为人民服务的宗旨。通过五级书记抓扶贫、扶贫任务层层分解和严格的监督检查,精准扶贫发挥了我国集中力量办大事的制度优势。但是仅仅依靠各级政府的努力是不够的,精准扶贫任务的完成离不开广大群众积极参与。实施精准扶贫高度重视发挥广大基层干部群众的首创精神,所有的决策过程公开透明,接受群众意见和监督,这为精准扶贫提供了最重要的保障。在精准扶贫中,自上而下的政策落实和自下而上的群众参与有效结合,群众参与为政策落实提供了基础,而政策落实为群众脱贫提供了保障。在脱贫攻坚过程中,群众参与发挥了决定性作用,不仅保障了建档立卡的精准性,而且保障了脱贫效果精准。贫困户贫困村是否真正脱贫,只有群众最了解。脱贫攻坚为贫困群众参与集体事务搭建了平台,提高了其参与集体事务的积极性自觉性,村庄的凝聚力得到增强。

  最后,在精准扶贫中,贫困村的治理能力得到显著提高。过去贫困村由于人才匮乏,乡村治理陷入困境;与此同时,随着劳动力外流,村庄经济难以发展,特别是大多数贫困村没有集体经济,缺少资金支持的村级组织在村庄中难以发挥作用;还存在部分村级干部的老龄化、素质低、文化水平不高等问题,限制了村级组织的治理能力提升。精准扶贫战略全面实施以来,各级组织加强村级组织能力建设,通过发展产业、增加农村就业,使更多的人返乡创业,带动乡村经济发展。在促进人才回乡的基础上,不断健全乡村人才的激励保障机制,吸引有知识有能力的人回村担任村干部,使村级组织得到充实,乡村干部逐渐实现年轻化、知识化、专业化。在精准扶贫过程中,贫困村的经济得到长足发展,据农业农村部消息,脱贫村集体经济收入大幅提升,平均每个村都超过12万元。稳定的集体经济收入改变了很多村级组织过去没钱办事的困境,越来越多的村干部想为群众办实事,也在积极为群众办实事解难题,村级组织自我保障和服务群众能力得到了显著提高。

  第二,提升农村公共服务水平,资源下沉基层,保持自上而下的政策畅通和村民自下而上的积极参与,既是精准扶贫的保障,也是乡村振兴的基础,在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过程中,需要不断完善和提高乡村治理现代化水平。

  首先,以实现公共服务均等化为目标,逐步提升城乡居民的公共服务水平。在贫困户稳定脱贫以后,以扶贫为目标的保障措施将逐步退出,但是在退出的同时,常规的社会福利和保障水平也应同步提高,一些针对贫困户的社会保障措施应扩大覆盖面。比如健康扶贫中针对贫困农户的医疗保险和医疗救助制度要适当扩大覆盖范围,稳步提升农村居民的医疗保障水平;教育扶贫的政策也需要进行评估,适当扩大覆盖范围。从提升公共服务的角度看,精准扶贫率先提升了贫困户的公共服务水平,在贫困户退出以后,相关政策需要惠及更多人群,以精准扶贫为参照,稳步推进公共服务均等化,提升乡村公共服务水平是有效衔接的重要内容。在提升普惠的社会福利水平的同时,还需要参照精准扶贫要求,逐步完善特殊人群的社会保障体系,保障特殊群体的基本生存需要。这些特殊人群大多缺少个人资产积累,依靠个人的能力已经很难增加收入,只有不断提升保障水平才能使他们共享社会经济发展成果。

  其次,借鉴行政资源下沉经验,继续完善村级行政管理。行政资源下沉乡村的经验表明,随着国家在乡村的职责转变,加强村级的行政能力,近距离提供公共服务越来越重要,提升村级组织的能力,已经成为当前需要高度关注的问题。随着易地搬迁、村庄合并和城乡一体化发展,原有的村庄治理格局已经不能适应当前乡村治理的要求,将行政体系向乡村延伸是实现乡村振兴的重要保障。行政体系向乡村延伸的目的是能够更及时地提供农民所需要的服务,回应和解决农民的问题。村级组织应不断提高服务意识,完善服务手段,对群众的需求作出快速反应,在落实责任的同时强化干部的服务意识。还可以通过乡村治理数字化,能够有效减少中间环节,提升基层组织的服务能力。

  最后,加强村民自治和乡村治理能力提升。精准扶贫的经验表明,村民的民主参与、民主决策是实现有效治理的基础,没有民主参与和民主决策,任何政策都无法落到实处。精准扶贫对建立民主参与和民主决策的机制也作了许多有益探索,其核心是村级组织要充分依靠群众,村里重大决策要集中群众意见,以群众满意为评估标准。在推进精准扶贫与乡村振兴有效衔接中,要将精准扶贫时期所形成的群众参与、民主决策的机制制度化,成为中国乡村治理的有效经验。如果我们将贫困治理看作乡村治理现代化的一个尝试,那么在过渡期内,要总结贫困治理经验,以贫困治理为参照,提升乡村治理的现代化水平。乡村治理的实践经验表明,加强党的领导和培育农民基层组织是实现“三治融合”的重要途径。要进一步加强党组织的凝聚力和战斗力,发挥党员的模范带头作用,同时提升村民的自治能力,将党的领导与村民自治融为一体,形成发展的合力。

  农为邦本,本固邦宁。站在向第二个百年奋斗目标迈进的新起点,让我们以更强烈的责任感和使命感,采取更有力的举措,汇聚更强大的力量,乘势而上、再接再厉、接续奋斗,全面推进乡村振兴,我们就一定能在推动乡村振兴的新征程中取得新突破,赢得新胜利,开创新时代乡村全面振兴新局面。

  作者:王晓毅 中国社会科学院大学社会学院教授,中国社会科学院社会学研究所研究员




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